Parmi les facteurs déterminants pour une bonne gestion publique territoriale, certains nous paraissent déterminants :
Parmi la diversité des facteurs garantissant une bonne gestion publique territoriale, certains nous paraissent déterminants.
À titre d’exemple, nous présenterons certains de ces facteurs en les commentant succinctement :
Le pilotage d’une collectivité
Les conditions d’un pilotage efficace | Commentaires succincts | |
L’action publique doit avoir du sens | Créer du sens en explicitant les valeurs, les principes, les exigences et la vision politique | |
L’action publique doit faire l’objet d’une stratégie pilotée | Sur la base d’une vision politique, traduire l’action publique en stratégies (objectifs recherchés, résultats attendus, activités, indicateurs). | Par exemple : – un projet de territoire fixant les orientations de l’intercommunalité dans ses domaines d’action stratégiques et les mesures pour les mettre en œuvre ; – un « projet commun de développement et d’aménagement de l’espace » pour les communautés de communes (cf. article L. 5214-1 du CGCT) ; – un « projet commun de développement urbain et d’aménagement de leur territoire » pour les communautés urbaines (cf. article L. 5215-1 du CGCT) et les communautés d’agglomération (cf. art. article L. 5216-1 du CGCT) ; – un « projet d’aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social » pour les métropoles (article L. 5217-1) : – des lignes directrices de gestion de la collectivité sur la gestion prévisionnelle des effectifs. – une stratégie foncière, patrimoniale et immobilière basée sur des données fiables et complètes – une stratégie d’investissement appuyée sur un diagnostic du patrimoine et un schéma directeur immobilier. |
Décliner la stratégie en feuille de route (ou plan d’action). Sa mise en oeuvre doit être pilotée, notamment à l’aide de processus et d’indicateurs de résultats | Pour que ce pilotage soit effectif, il convient de formaliser, par exemple : – des objectifs par services d’une collectivité en cohérence avec une trajectoire bugétaire maîtrisée ainsi que des effectifs et une masse salariale – des conventions d’objectifs et de moyens avec les satellites de la collectivité ; – les processus-clés de la collectivité (comment les obligations sont garanties et les décisions se prennent ?) ; – les dispositifs d’attribution de droits (autorisation d’occupation du domaine public ; attribution d’emplacements dans un port ; places en crèches ; etc.) ; – les modalités du dialogue de gestion avec les entités internes à la collectivité et les organismes externes contribuant aux missions de la collectivité afin de connaître les coûts des activités prises en charge et leurs résultats. | |
La mise en oeuvre de l’action publique doit fait l’objet d’un suivi rigoureux | Cadrer la mise en œuvre de la stratégie | Par exemple : – un guide de la commande publique adopté par l’assemblée délibérante ainsi que des outils informatiques et une stratégie de formation qui permettent d’harmoniser et améliorer les pratiques en matière d’achats et faire valoir une culture de l’efficience en matière d’achat public ; – une politique des achats précise, dotée d’indicateurs de suivi et d’un système d’information fiable ; – des prévisions de dépenses d’équipement formalisées dans un plan pluriannuel d’investissement ainsi qu’un PPF. Elle devront permettre de s’assurer du caractère réaliste de leur exécution ainsi que de leur soutenabilité financière et seront présentées à l’assemblée délibérante pour approbation ; – des analyses prospectives annuelles comme outil d’aide à l’évaluation et à l’approbation des projets de la collectivité. Elles ont pour but d’aider à cerner les conséquences financières, notamment sur la section de fonctionnement, de la mise en œuvre d’un programme d’investissement. |
Mettre en place une panoplie d’outils de suivi de la réalisation des objectifs | Par exemple : – un outil de suivi des différentes composantes de la masse salariale et d’alerte ; – des outils de gestion des ressources humaines qui, à partir d’un bilan rétrospectif, permettent de bâtir un plan de mobilité et un plan prévisionnel de départs à la retraite sur trois années glissantes ; – des outils d’aide à la programmation des investissements permettant d’objectiver des arbitrages ; – des outils de suivi de l’exécution des marchés par le service achats – un outil de suivi de la masse salariale des heures supplémentaires ; – un outil de suivi des autorisations de programme (AP) et crédits de paiement (CP), fiable et partagé ; – un dispositif de suivi des contrats complexes (partenariats publics-privés, bail emphytéotiques et concessions) ; – un tableau général des projets constituer un « outil partagé de pilotage et de prévision » ; – des bilans réguliers, tels qu’un état annuel et territorialisé des dépenses d’investissement afin de permettre à l’assemblée de disposer d’une vue d’ensemble, rétrospective et prospective, de ces dernières ; – la fonction informatique bien articulée avec l’ensemble des missions et services de la collectivité peut contribuer au pilotage stratégique. | |
La gouvernance d’une collectivité
Les conditions d’une gouvernance équilibrée | Commentaires succincts | |
Les responsabilités des acteurs publics doivent être cadrées | Mettre en place une organisation claire des missions et des responsabilités | Une attention particulière doit être accordée aux délégations accordées aux adjoints ou vice-présidents pour qu’elles reposent sur une répartition précise, claire, cohérente, effective et limitée des fonctions. De même pour les délégations de signature. |
Le mode de gouvernance doit être équilibré | Instaurer une gouvernance ouverte et transparente | Pour un exécutif, ses adjoints (ou vice présidents) et son assemblée, ne pas adopter un modèle de gouvernance fermée et peu transparente qui favoriserait le développement d’irrégularités. |
Ne pas adopter de logiques clientélistes | Au-delà des irrégularités qui la sous-tend souvent, la logique clientéliste dans la gestion publique locale pénalise immanquablement la qualité des services publics. Elle conduit très rapidement à des incohérences, voire à des contradictions, entre les pratiques laxistes quant aux principes et les exigences de qualité quant aux résultats. | |
L’activité politique du cabinet ne doit pas interférer avec les responsabilités des services de la collectivité | Préciser clairement les fonctions des collaborateurs de cabinet Ne pas contourner les plafonds de collaborateurs de cabinet en créant, dans les services, des fonctions assimilables à ces fonctions de cabinet | Le cabinet a pour mission d’accompagner et de conseiller le président dans l’exercice de son mandat tandis que les services ont pour mission l’administration du département, la conception des politiques publiques correspondant à ses compétences ainsi que leur mise en œuvre. Les collaborateurs de cabinet n’ont pas vocation à diriger dans les faits des services de la collectivité, en particulier la direction de la communication. Des emplois contractuels ne peuvent pas conduire à l’augmentation du nombre de postes de collaborateurs de cabinet. Il n’est pas permis que des agents placés dans les services d’une collectivité soient utilisés comme des collaborateurs d’élus Les emplois de cabinet sont soumis à des plafonds de rémunération |
L’exécutif et la direction générale doivent s’engager en appui au contrôle interne | Rechercher les pistes d’amélioration de la conformité | Par exemple : – un contrôle de gestion pour assurer la veille budgétaire nécessaire à la bonne exécution des dépenses ; – une direction des ressources humaines qui maîtrise la gestion des heures supplémentaires et des astreintes ; – une direction générale des services techniques et une direction des finances qui gèrent de manière coordonnée les investissements pluriannuels. |
Le contrôle interne d’une collectivité
Les conditions d’un contrôle interne efficace | Commentaires succincts | |
L’exécutif et la direction générale doivent s’engager en appui au contrôle interne | Rechercher les pistes d’amélioration de la conformité | Par exemple : – un contrôle de gestion pour assurer la veille budgétaire nécessaire à la bonne exécution des dépenses ; – une direction des ressources humaines qui maîtrise la gestion des heures supplémentaires et des astreintes ; – une direction générale des services techniques et une direction des finances qui gèrent de manière coordonnée les investissements pluriannuels. |
La collectivité doit connaître, analyser et maîtriser les risques potentiels | Identifier les risques de gestion internes et externes | La collectivité a besoin de connaître et évaluer régulièrement les risques, par exemple, ceux relatifs à l’évolution du climat social, des charges sociales, l’hygiène et la sécurité des personnels. Elle doit aussi veiller à l’atteinte des objectifs liés à l’exercice des compétences, à la fiabilité des états financiers et au respect des lois et règlements. L’analyse des risques porte aussi sur des facteurs exogènes susceptibles d’altérer profondément le champ de ses compétences, ses équilibres financiers et la qualité de ses relations sociales. Les obligations et exigences significatives doivent être identifiées avec suffisamment de clarté pour pouvoir déterminer les risques susceptibles d’affecter l’intégrité de la collectivité. La démarche de cartographie des risques permet de récapituler et analyser les risques identifiés susceptibles d’affecter la réalisation des objectifs de la collectivité territoriale. En particulier, la collectivité doit opérer un recensement de ses satellites et ses partenaires extérieurs envers lesquels il est financièrement engagé (associations, SEM, syndicats mixtes, SDIS, autres…) dans l’annexe de son compte administratif. Ainsi, elle pourra évaluer l’impact global des risques financiers encourus du fait de ces engagements, de façon à mieux les anticiper et mettre en place, en temps opportun, les actions correctives nécessaires. L’identification de ces risques, notamment dans les satellites de la collectivité territoriale (syndicats mixtes, sociétés d’économie mixte locales, associations, …) ou dans les contrats complexes qu’elle conclut (contrat de partenariat, bail emphytéotique, délégation de services publics), doit permettre à la collectivité de les analyser et de les gérer de façon préemptive afin de les écarter, de les contingenter ou de les accepter en connaissance de cause. L’Etat doit renforcer la surveillance et le suivi des actes des collectivités au titre des contrôles budgétaire et de légalité Élaborer le document unique d’évaluation des risques professionnels Protéger le maire ou les adjoints le suppléant ou les élus ayant reçu délégation contre les violences, menaces ou outrages dont ils pourraient être victimes à l’occasion ou du fait de leurs fonctions et réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté. Adopter un processus de revue annuelle des risques financiers et comptables qui doit faire l’objet d’une fiche dans le guide de procédures, en s’appuyant sur le référentiel de contrôle interne. Par exemple, en matière de « provisions pour risques et charges des collectivités locales» élaboré par le Comité de fiabilité des comptes locaux . Contrôler périodiquement les régies, revoir le montant des cautionnements et de l’encaisse Clarifier les relations financières entre une collectivité et des associations. Valoriser les contributions octroyées aux associations, à titre gratuit ou non Suivre les engagements de la collectivité dans les organismes tiers doit être réalisé. Une démarche de cartographie des risques peut faciliter ce suivi. Assortir d’indicateurs chiffrés et mesurables les conventions avec les associations Mettre en place une organisation et des méthodes de suivi assurant un contrôle effectif de l’emploi des subventions par les associations Appliquer à une SPL un dispositif effectif de contrôle analogue à celui que la commune exerce sur ses propres services et le formaliser dans un document Elaborer et appliquer un règlement financier qui permettra notamment de gérer les autorisations de programme (AP) et crédits de paiement (CP), de mettre en œuvre le module dédié à cette gestion dans l’applicatif comptable de la collectivité et formaliser un cadre d’échanges entre les services techniques et la direction des finances, à la fois pour la fiabilité des prévisions budgétaires et la bonne exécution des opérations. |
Mettre en place un « plan de contrôle interne », reposant sur une cartographie générale et hiérarchisée des risques. | Par exemple : – formaliser les procédures et élaborer des documents qui fixent les repères de nature à maîtriser les risques : par exemple, un « guide de suivi des subventions versées » ainsi qu’un « guide de la commande publique » ; – garantir la sécurité juridique des délibérations et prévenir les risques de mise en cause de membres d’assemblées territoriales (prévenir toute situation de conflit d’intérêts et sécuriser les délibérations de son assemblée avec, notamment, l’identification des situations d’élus exerçant des fonctions auprès d’organismes extérieurs) ; – organisation de formations thématiques, complétées par l’élaboration d’une charte de déontologie des élus et une autre pour les agents. | |
Le dispositif de redevabilité d’une collectivité
La redevabilité est une obligation de rendre compte du fait qu’un travail a été conduit selon les règles et les normes convenues. Elle inclut la nécessité de rendre compte de façon claire et impartiale sur les résultats et la performance, au regard du mandat et/ou des objectifs fixés. Cela peut exiger une démonstration précise, voire juridique, que le travail a été accompli selon les termes du contrat.
Dans l’action publique, la redevabilité est le principe suivant lequel tout citoyen peut demander à son administration et ses élus de rendre compte de ses actions, des dépenses publiques encourues et de la performance des services publics. C’est aussi l’un des moyens par lequel les citoyens peuvent suivre et influencer les pouvoirs, notamment ceux à l’échelle locale, par l’accès à l’information publique et aux instances décisionnelles.
Les conditions d’une redevabilité claire | Commentaires succincts | |
Transparence financière | Faire des rapports à l’assemblée un moyen de transparence et respecter les obligations en matière d’information budgétaire et financière : | Par exemple : – qualité de l’information budgétaire (contenu du rapport préparatoire au débat d’orientation budgétaire, qualité des annexes des documents budgétaires soumis à l’assemblée délibérante et destinés à l’information du public) ; – enrichir le débat d’orientation budgétaire en intégrant dans celui-ci une information relative à la structure des effectifs, aux dépenses de personnel et à la durée effective de travail des agents de la collectivité, ainsi qu’une présentation de l’évolution prévisionnelle des effectifs et des dépenses de personnel pour l’exercice auquel se rapporte le projet de budget, en communiquant des repères fondamentaux d’analyse financière, en détaillant et chiffrant les perspectives pluriannuelles en matière de fonctionnement et d’investissement, conformément aux obligations réglementaires |
Information de l’assemblée | Présenter des bilan, par exemple annuels, à l’assemblée de mise en oeuvre de politiques publiques | Présentation des bilan annuels des acquisition et cessions Informer l’assemblée délibérante sur l’état d’avancement des investissements. |
Communication d’informations obligatoires | Se conformer aux exigences en matière d’informations délivrées | En particulier, la collectivité de plus de 3 500 habitants doit diffuser : – sur le site internet de la commune : les documents budgétaires (CGCT, art. L. 2313-1) avec leurs annexes ; – sur son profil d’acheteur, les données essentielles des marchés publics et contrats de concession (CMP, art. L. 2196-2 et L. 3131-1). Rendre compte du compte-rendu annuel d’activité de chaque concession d’aménagement à une société publique locale Veiller à la transparence financière des organismes tiers (syndicat mixte, etc.), par exemple par la mise à disposition sur le site internet d’informations budgétaires suffisantes, fiables et « digestes », compréhensibles par les citoyens. |
Le degré de conformité d’une collectivité aux obligations qui encadrent la gestion publique territoriale
A l’échelle d’une collectivité, une démarche de prévention des risques requiert un recensement qui permet de :
Ce diagnostic peut être réalisé à trois niveaux :
Niveaux de diagnostic | Descriptif du diagnostic |
Diagnostic de niveau 1 | Par domaines de compétences institutionnelles et par entités de la collectivité (directions et/ou services), il s’agira de demander aux personnes en situation de responsabilité de recenser par elles-mêmes les obligations (légales et/ou règlementaires) et exigences caractéristiques qui régissent leur(s) domaine(s) d’intervention(s) et leur(s) champ(s) de responsabilités (le diagnostic porte sur une direction donnée qui intervient dans un ou plusieurs domaines donnés) |
Diagnostic de niveau 2 | Les obligations et exigences recensées seront qualifiées comme étant ou non « significatives ». Pour cela, seront considérés le degré de conformité de la collectivité à l’obligation ou l’exigence et le caractère potentiellement grave d’un éventuel défaut de conformité |
Diagnostic de niveau 3 | Il s’agira d’apprécier les capacités de maîtrise et de prévention des risques potentiels significatifs identifiés dans les diagnostic de niveaux 1 et 2. Parmi les mesures susceptibles d’être identifiées comme opportunes, figure le possible besoin de construction d’un processus (simple mais clair) propre à telle ou telle obligation ou exigence. Ce processus permettra, dans une logique de prévention des risques, de sécuriser le respect de l’obligation ou de l’exigence, par l’organisation claire des rôles et responsabilités (« qui fait quoi ?), la mise en cohérence les leviers managériaux, les contrôles internes et/ou externes appropriés, etc. |
La capacité d’une collectivité à dégager des marges de manœuvres financières
La recherche de marges de manœuvres financières est une préoccupation constante de toute collectivité.
Cela peut être justifié par la volonté de dégager des moyens pour financer une stratégie de transition. Ceci peut conduire à analyser la stratégie antérieure d’investissement et de financement pour dégager des marges financières et accélérer la réalisation de l’ambition verte : réexamen du portefeuille de la PPI antérieure ; remise en question du calendrier d’investissements précédemment programmés ; verdissement d’investissements d’ores et déjà prévus ; renégociation de la dette contractée ; etc.
Cela peut aussi être justifié par les impératifs d’un plan de redressement ou, plus communément, la nécessité de respecter une trajectoire budgétaire pluriannuelle. La maîtrise des charges de gestion, et en particulier des charges de personnel, ainsi que la révision de certaines politiques opérationnelles sont les pistes majeures pour parvenir à dégager des marges de manœuvre financières.
Diverses recommandations des CRTC vont en ce sens :
