Originalité de la décentralisation française

L’organisation territoriale française ne peut être décrite sans un regard préalable sur la situation des pays voisins, ceux compris dans l’Union européenne. Nous esquisserons cette analyse comparative à l’échelle européenne en considérant les découpages institutionnels territoriaux et le niveau de dépenses d’administration publique à l’échelon local.

Analyse des découpages territoriaux à l’échelle européenne

Le découpage institutionnel français, à l’échelon local, peut être comparé à celui des autres pays de l’Union européenne.

Pour cela, il faut recourir à la subdivision statistique en usage dans l’Union européenne : la nomenclature d’unités territoriales statistiques (NUTS).

Les unités territoriales administratives officielles de chacun des pays de l’Union européenne peuvent ainsi être classées comme suit :

Sur vingt-huit États membres de l’Union européenne, trois ont une constitution de nature fédérale (Allemagne, Autriche, Belgique) ; l’un d’entre eux dispose d’un régime quasi fédéral (Espagne) ; les autres sont unitaires.

Le nombre de niveaux de collectivités locales varie selon les pays : onze d’entre eux ne comportent qu’un niveau communal ; dix comptent des communes et des régions ; sept pays ont trois niveaux de collectivités (dont la France en considérant les blocs communaux, les départements et les régions).

La notion de collectivité territoriale au plan européen recouvre une grande diversité de situations. Chaque pays possède son propre vocable pour désigner ses collectivités territoriales (Länder, régions, province, districts…). Cette situation rend difficile toute classification des différents modèles d’organisation territoriale sur le plan européen.

On peut néanmoins distinguer quatre types de structures différentes : l’État unitaire centralisé ou décentralisé ou régionalisé ; l’État fédéral ; le modèle scandinave ; le modèle asymétrique.

1. Un État est dit « unitaire » lorsque tous les citoyens sont soumis au même et unique pouvoir. C’est la forme la plus répandue d’État en Europe et dans le monde. Un État unitaire peut être centralisé, décentralisé ou régionalisé. Les collectivités territoriales des États dits régionalisés disposent de pouvoirs législatifs substantiels, mais souvent moins importants que dans les États fédéraux.

2. L’État « fédéral » est composé de plusieurs entités autonomes dotées de leur propre gouvernement, nommées entités fédérées, qui ont une certaine autonomie tout en reconnaissant une autorité supérieure commune. La souveraineté est de fait partagée entre l’État fédéral et ces entités (ou États) fédérées.

3. Le modèle scandinave s’est dessiné au cours des cinquante dernières années, avec le développement d’un « État providence » en Suède, en Finlande et au Danemark. L’exigence d’une distribution plus efficace des ressources conduit les pouvoirs nationaux à renforcer l’autonomie et les moyens de leurs collectivités locales. C’est pour cela que l’on a procédé dans ces pays à un regroupement d’unités locales. Plusieurs communes ont ainsi été fusionnées.

4. Le modèle des États asymétriques vaut pour les États qui ont accordé un statut particulier à l’une de leurs régions. C’est notamment le cas du Danemark avec le Groenland, du Portugal avec Madère, de la Finlande avec les îles d’Åland, de la France avec la Nouvelle-Calédonie.

Dans ces réalités institutionnelles disparates, il est observé quelques tendances allant dans le même sens.

1. La première tend à des coopérations renforcées entre communes, au niveau des agglomérations urbaines. À l’image de la France qui est dotée aujourd’hui de vingt et une métropoles, de nombreuses grandes villes européennes sont en voie de métropolisation. En Italie, par exemple, la loi de mars 2009 a créé un statut spécial pour Rome Capitale et pour les neuf villes métropolitaines (Turin, Milan, Venise, Gênes, Bologne, Florence, Bari et Naples, et Reggio de Calabre). En Irlande, la loi « Local Government (Dublin Mayor and Regional Authority) Bill 2010 » a instauré un maire élu pour diriger Dublin et sa région et veiller aux questions de l’aménagement du territoire, le logement, la gestion des déchets et de l’eau ainsi que des transports régionaux. Aux Pays-Bas, émerge la région métropolitaine de Rotterdam-La Haye et en Angleterre, des City deals sont en cours d’élaboration pour les dix plus grandes villes.

2. La seconde tendance tend à réduire le poids des collectivités de rang intermédiaire, situées entre les régions et les communes. En Italie, en mars 2014, une révision des fonctions et compétences des provinces – les « départements » italiens – en vue de leur regroupement (de 110 à 60). Une initiative qui précédait l’intention du gouvernement français de supprimer les conseils généraux, annoncée en mai 2014, mais qui n’a pas abouti. On constate aussi une disparition progressive des comtés en Angleterre et la diminution des compétences et du nombre d’élus des provinces en Belgique.

3. On observe également dans l’Union européenne un renforcement de l’échelon régional. En Belgique, par exemple, des transferts de compétences de l’État vers les régions et les communautés ont été votés fin juin 2013, notamment pour prendre en charge des politiques d’emploi et de santé. Là encore, en se dotant fin 2015 de « super-régions », la France s’est inscrite dans la tendance européenne.

Toutefois, si on constate un renforcement global du niveau régional, ce dernier a récemment été affaibli dans certains pays. La situation du Royaume-Uni est particulière : alors que l’Écosse, le Pays de Galles et l’Irlande du Nord ont vu progressivement leur autonomie institutionnelle et financière se renforcer depuis la dévolution de 1998, la suppression des agences régionales de développement en Angleterre semble compromettre la régionalisation de cette dernière.

L’Union européenne compte près de 90 000 collectivités de niveaux communal, intermédiaire et « régional ». Notons que la notion de collectivité « régionale », à l’échelle européenne, recouvre une grande diversité de situations. Deux exemples l’illustreront.

Premier exemple : quatre des États membres de l’Union européenne sont fédéraux, c’est-à-dire que leurs compétences étatiques sont morcelées. Un Länder n’est pas comparable à une collectivité régionale, car il repose sur un modèle constitutionnel totalement différent de celui sur la base duquel est bâtie la France. Cette dernière est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale qui a la volonté d’assurer l’égalité devant la loi de tous les citoyens. Son organisation est décentralisée, à travers les collectivités, et déconcentrée, à travers la territorialisation de l’État.

Deuxième exemple : la taille moyenne des communes est très variable selon les pays. En effet, 80 % des 89 500 communes de l’Union européenne sont situées dans seulement cinq pays : France (41 %), Allemagne (13 %), Espagne (9 %), Italie (9 %) et République tchèque (7 %). À l’opposé, dans huit pays, les municipalités comptent en moyenne plus de 30 000 habitants, l’Angleterre représentant un cas extrême avec une moyenne de 152 000 habitants par commune.

Analyse des niveaux de dépenses d’administration publiques locales à l’échelle européenne

Le produit intérieur brut (PIB) par habitant de la France est supérieur de 4,3 % à la moyenne des 27 pays membres de l’Union européenne en 2021 (hors Royaume-Uni), correction faite des différences de pouvoir d’achat. La France occupe à cet égard le 10e rang en Europe, entre la Finlande (12,9 % au-dessus de la moyenne européenne à 27) et Malte (1,2 % en dessous de la moyenne), tandis que les pays qui ont adhéré plus récemment se situent à des niveaux sensiblement en deçà de la moyenne européenne. Alors que la France représente 15,1 % de la population de l’Europe à 27, elle compte près de 36,7 % des structures territoriales existantes du niveau de la commune (fiche 9.1).

Les dépenses des administrations locales représentent en France 19,0 % des dépenses des administrations publiques, en dessous de la moyenne européenne à 27 (34,6 %). Elles représentent par ailleurs en France 11,2 % du PIB, proportion inférieure à la moyenne européenne à 27, qui est de 17,9 % en tenant compte cependant des dépenses des États fédérés.

Une autre question comparative peut-être posée : comment se situe le niveau de dépenses des administrations publiques locales françaises dans le contexte européen ?

Les données ci-dessous mettent en évidence que si la part des dépenses publiques totales rapportées au PIB est plus élevée que la moyenne des autres pays européens (57,5 % en France contre 48,2 % en moyenne dans l’Union européenne), en revanche, la part des dépenses locales reste proche de la moyenne (11,9 % en France contre 11,3 en moyenne dans l’Union européenne).

Ces données appellent quelques commentaires qui ont trait à la place des dépenses publiques dans le fonctionnement de la France :

1. Les notions de dépenses publiques et de dépenses privées sont distinctes de celle de produit intérieur brut. La dépense publique s’est élevée à 1 476 milliards d’euros en 2021, soit 59 % du produit intérieur brut (2 500 milliards). Le total de la dépense privée des ménages et des entreprises est estimé à environ 4 500 milliards d’euros en 2021, soit près de 180 % du PIB. En rapportant la dépense publique au PIB, il ne faut pas se méprendre et laisser penser que le PIB serait consacré à 59 % pour les dépenses publiques et qu’il ne resterait que 41 % seulement du PIB pour les dépenses privées.

2. Le produit intérieur brut (PIB) par habitant de la France est supérieur de 4,3 % à la moyenne des 27 pays membres de l’Union européenne en 2021 (hors Royaume-Uni), correction faite des différences de pouvoir d’achat. La France occupe à cet égard le 10e rang en Europe, entre la Finlande (12,9 % au-dessus de la moyenne européenne à 27) et Malte (1,2 % en dessous de la moyenne), tandis que les pays qui ont adhéré plus récemment se situent à des niveaux sensiblement en deçà de la moyenne européenne. Alors que la France représente 15,1 % de la population de l’Europe à 27, elle compte près de 36,7 % des structures territoriales existantes du niveau de la commune (fiche 9.1).

3. Il apparaît que la dépense publique est de nature très diverse selon les pays (dépenses sociales, investissements dans les infrastructures, salaires des fonctionnaires, crédits d’impôt aux entreprises, etc.). Le poids important de la dépense publique française s’explique par divers facteurs : son modèle social et fiscal ; une démographie plus dynamique ; un budget de la défense conséquent ; des dépenses de retraites, santé ou éducation très largement publiques et financées par des prélèvements obligatoires. Dans les autres pays, si la production du service ou la distribution de la prestation peut être confiée à un organisme relevant du secteur privé, la dépense totale mobilisée pour faire face à un risque donné peut être toute aussi importante. Dès lors, si l’on doit comparer la France aux autres pays, il est primordial de raisonner à périmètre et service équivalents.

4. L’emploi public n’est pas une singularité française : la part de l’emploi public en France, quel que soit le type de contrat et d’activité, représente 20 % de l’emploi total, soit un niveau légèrement inférieur à celui de la moyenne de l’OCDE, du Canada, du Royaume-Uni ou de l’Irlande et loin derrière les pays scandinaves.

5. Des efforts importants de maîtrise de la dépense publique ont été réalisés au cours des quinze dernières années, dont le rythme de croissance a été divisé par deux par rapport à la période avant la crise de 2008. Si le poids de la dépense publique s’est accru de près de cinq points de PIB depuis 2008, cela s’explique avant tout par l’affaissement de la croissance depuis la crise en question.

L’organisation territoriale française des régions et départements ne constitue pas une anomalie à l’échelle européenne

Dans le contexte européen, la situation française de morcellement communal serait-elle une anomalie ?

En ne considérant que les niveaux régionaux et départementaux, la France n’est pas en situation d’émiettement administratif.

Le découpage institutionnel français supracommunal (départements et régions) peut être comparé de manière avantageuse à celui des autres pays de l’Union européenne. Pour ces échelons institutionnels, la France n’est pas dans une situation anormale par rapport aux autres pays européens comparables.

Comparons, par exemple, la France et l’Allemagne.

Les régions françaises sont au nombre de dix-huit depuis le 1er janvier 2016 : douze régions métropolitaines, auxquelles s’ajoutent la collectivité de Corse et, dans les Outre-mer relevant de l’article 73 de la Constitution, les collectivités de Guyane et Martinique auxquelles s’ajoutent les régions de La Réunion et de la Guadeloupe. Elles ne peuvent être véritablement comparées aux seize Länder d’Allemagne qui morcellent ses propres compétences étatiques.

Si la France compte aujourd’hui quatre-vingt-dix-sept départements, les länder allemands sont subdivisés en quatre cent sept kreis qui constituent un niveau d’administration intermédiaire au-dessus des communes.

Les blocs communaux français représentent un niveau de mutualisation institutionnelle bien supérieur à la moyenne européenne

La principale originalité institutionnelle locale propre à la France réside dans le nombre élevé de communes. Cependant, en considérant le bloc communal avec 1 254 établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre (donnée 2023), l’organisation française apparaît concentrée même si elle est originale par son maillage de proximité à l’échelon des communes.

Nombre de collectivités, en 2023

Les Français sont attachés à leurs communes où la démocratie trouve son terrain naturel d’exercice. Cependant, cet échelon communal est souvent critiqué en raison de son morcellement. Or, un examen statistique à l’échelle européenne avec des données actualisées conduit à reconsidérer le poncif selon lequel l’émiettement communal français serait excessif.

Il est vrai que la France compte à elle seule un tiers des communes de l’Union européenne à vingt-huit membres. La population moyenne d’une commune française est de 1 942 habitants contre 4 100 en Europe. Cela explique l’expression d’émiettement communal dont il est question depuis des années et le fameux « mille-feuille » territorial si souvent invoqué.

Aujourd’hui, après la récente recomposition des intercommunalités, la France se situe dans une situation avantageuse par rapport aux autres nations européennes. Pour en prendre conscience, il faut considérer le bloc communal – c’est-à-dire les communes et leurs intercommunalités – dans lequel les échelons communal et intercommunal se complètent et garantissent une « granulosité » démocratique plus fine que dans les autres pays européens.

Les blocs communaux français représentent un niveau de mutualisation institutionnelle bien supérieur à la moyenne européenne.

En comparaison de la diversité des systèmes territoriaux en place à l’échelle européenne, la France n’a donc pas une architecture anomale, mais plutôt originale et certainement équilibrée.

L’échelon communal n’est pas coûteux

Ce bloc communal à deux niveaux – la commune et l’intercommunalité – serait-il un atout, une richesse, une force ? Il est permis de le penser, par exemple, en considérant la contribution des nombreux élus locaux à la démocratie locale qui constitue une particularité française.

Il existe 494 598 conseillers municipaux (chiffres 2023). En supposant qu’un élu accorde, en moyenne, cinq heures par semaine à l’exercice de son mandat (en distinguant le temps consacré à la collectivité de celui de militantisme au service de son parti), cet investissement humain consacré à l’espace public local peut être valorisé comme étant équivalent à l’activité d’environ 68 700 temps plein d’agents publics locaux, soit environ 2,5 milliards € (la masse salariale totale des collectivités territoriales et groupements à fiscalité propre est d’environ 66,5 milliards en 2021 pour 1,8 million d’agents en équivalents-temps plein).

Sur les 494 598 conseillers municipaux élus en France, 276 207 relèvent de communes de moins de 1 000 habitants, ce qui correspond à 38 360 équivalents-temps plein consacré à leurs territoires, en procédant au même calcul de valorisation que celui opéré précédemment. Cet investissement humain doit être comparé aux 58 200 fonctionnaires territoriaux dans les collectivités de cette strate démographique.

Ces estimations mettent en évidence deux particularités du modèle français :

• • • • le montant des indemnités versées aux élus locaux ne représente que la moitié de la valorisation de leur contribution au bien public ;
      • ce qui est présenté comme un handicap du modèle français (le nombre supposé excessif d’élus locaux et notamment en zones rurales) est, en fait, une chance pour la vitalité de l’action publique en territoires ruraux. Seul le maire des collectivités rurales percevant une indemnité de fonction, la part de bénévolat est considérable et constitue, en matière de responsabilités municipales, une richesse pour les territoires ruraux.

Même s’il existe des gisements de simplification et d’économies du paysage territorial français, son modèle architectural n’est pas aberrant. Certes, il est singulier, mais, à l’examen, il est cohérent avec deux blocs qui méritent d’être rénovés, mais non déstructurés : le bloc communal et celui constitué par les régions et les départements.

Il n’en demeure pas moins que les regroupements communaux doivent être favorisés par une politique volontariste impulsée de manière équilibrée et menée avec par des incitations financières.

Le bilan des récents regroupements communaux

Deux récentes évolutions concomitantes rationalisent le bloc communal de la France : le nombre de regroupements de communes et la réduction du nombre des intercommunalités.

Les lois du 16 décembre 2010 et du 16 mars 2015 ont favorisé la création de « communes nouvelles », en remplacement de communes contiguës ou par transformation d’établissements publics de coopérations intercommunales.

Entre 2010 et 2022, 2 536 communes se sont regroupées pour créer 787 communes nouvelles (soit 2,25% des communes françaises).

L’essentiel des communes nouvelles sont nées entre 2015 et 2019, à la faveur des incitations financières de l’État et dans le contexte de la révision de la carte intercommunale. Relativement concentré dans le nord-ouest, le mouvement a conduit à une réduction de près de 5 % du nombre des communes françaises.

Depuis le 1er janvier 2017, une nouvelle carte des intercommunalités est entrée en vigueur : l’organisation française de proximité est désormais concentrée autour de 1 254 établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, contre 2 062 EPCI en 2016, soit une diminution de près de 40 %.

Si la principale originalité institutionnelle locale propre à la France réside dans le nombre élevé de communes, il apparaît – en considérant les « blocs communaux » (c’est-à-dire l’ensemble formé par les communes et leurs EPCI) – que ces blocs constituent un niveau de mutualisation horizontale plus élevé que la moyenne européenne et un maillage communal plus fin que tout autre pays de l’Union européenne. La France dispose de vastes espaces peu densifiés – ce qui est un atout, mais aussi constitue une particularité – qui peuvent justifier une organisation institutionnelle originale.

Comment relancer les fusions de communes ?

Un rapport de l’Inspection générale de l’administration (IGA) datant de 2022 dresse un bilan de la création des communes nouvelles et pointe « l’insuffisance des fusions de communes ». Il relève que ces communes nouvelles sont pour la plupart de trop petite taille (population, superficie, budget, nombre d’agents) et ont de ce fait une trop faible capacité d’action.

Par ailleurs, le rapport pointe du doigt que la constitution de communes nouvelles n’a pas été homogène sur l’ensemble du territoire : 36% des communes fusionnantes sont concentrées sur cinq départements du nord-ouest de la France (Calvados, Eure, Maine-et-Loire, Manche et Orne). En revanche, aucune commune nouvelle n’a vu le jour dans certains départements méditerranéens (Alpes-Maritimes, Bouches-du-Rhône, Pyrénées-Orientales, Var) sur la petite couronne parisienne (Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne) ou encore sur la vallée de la Garonne (Lot-et-Garonne, Tarn-et-Garonne).

Les auteurs de ce rapport de l’IGA font des recommandations pour relancer le dispositif de fusion de commune qui s’essouffle. Ils estiment que les possibilités de création de communes nouvelles sont dépendantes de la recomposition de l’intercommunalité. C’est pourquoi, ils recommandent d’examiner la création de communes nouvelles dans le cadre d’une réflexion globale sur le « bloc communal » (l’ensemble formé par les communes et leurs intercommunalités). Pour cela, des commissions départementales des coopérations territoriales, animées par les présidents des conseils départementaux, pourraient :

• • • • permettre aux collectivités territoriales de définir, au niveau départemental, l’organisation du bloc communal la mieux adaptée à leurs caractéristiques ;
      • adapter les seuils de l’intercommunalité en fonction des spécificités du territoire ;
      • déterminer les communes ayant vocation à se transformer en communes nouvelles ou communes-communautés.

L’État pourrait également inciter à la création de communes nouvelles par des dispositions financières spécifiques.