Pour les décideurs, la démocratie locale exige, la garantie d’informations accessibles, d’une organisation intègre et de délais raisonnables, afin de permettre une concertation appropriée avec les citoyens concernés par les projets publics.
citoyenne précoce sur « le projet avant le projet » est cruciale pour évaluer toutes options, y compris l’inaction. Les principes d’une « administration délibérative » incluent l’accessibilité des informations, la loyauté de l’organisation, et des délais raisonnables pour l’expression citoyenne.
La CNDP et des dispositifs locaux innovent en participation publique, comme le forum ouvert. Le droit d’initiative citoyenne et la modernisation des consultations enrichissent la démocratie participative, appelant à une implication plus directe des citoyens dans les décisions publiques.
Expression des citoyens sur « le projet avant le projet »
Il est souvent relevé que la participation des citoyens ne porte jamais sur « le projet d’avant le projet », celui qui est encore possible alors même que toutes les options restent ouvertes, y compris celle de ne rien faire, celui dont le fondement mérite d’être évalué avant d’envisager les moyens d’y répondre. C’est pourquoi, nombre d’acteurs publics s’accordent à reconnaître la nécessité de concertations ouvertes très précoces, intervenant le plus en amont possible de la procédure d’élaboration de la décision, pour alléger au maximum les consultations d’aval des organismes, souvent formelles et de faible portée sur le contenu de la décision qui va être prise ou de la réforme qui va être adoptée.
Les principes de « l’administration délibérative » reposent sur des exigences de concertation préalables aux prises de décision que, sur les bases d’un rapport du Conseil d’État datant de 2011, il est possible d’énoncer comme suit :
En l’état de la législation en vigueur, le code de l’environnement offre la possibilité d’organiser une concertation préalable à l’enquête publique lorsqu’elle n’est requise par aucun texte. Cette disposition permet de poser le débat sur l’opportunité du projet.
De plus, des dispositifs originaux sont mis en œuvre par la commission nationale du débat public (CNDP) ou par des autorités locales qui rénovent les mécanismes participatifs : forum ouvert, conférence citoyenne ou débat numérique, par exemple.
Le code de l’environnement organise plusieurs types de procédures destinées à assurer l’information et la participation du public. Trois principaux champs de participation sont prévus dans le droit actuel :
Droit d’initiative citoyenne
Ce droit d’initiative citoyenne constitue une modalité de participation du public « le plus en amont possible » dans le processus d’élaboration d’un projet.
En vertu de ce droit, 10 000 citoyens (dont les ressortissants de l’Union européenne résidant en France), 10 parlementaires, une collectivité ou une association agréée au plan national peuvent désormais saisir la Commission nationale du débat public (CNDP) pour demander un débat public ou une concertation préalable sur un projet d’ampleur nationale.
En outre, 20 % des citoyens des communes dont l’environnement serait affecté par un projet, une collectivité, une association agréée au plan national ou deux agréées au niveau départemental, par exemple, pourront saisir le préfet pour demander l’organisation d’une concertation préalable sur un projet susceptible d’impacts notables sur l’environnement.
La CNDP sera appelée à désigner des « garants de la concertation » pour des projets bénéficiant de plus de 10 millions d’euros de crédits publics, ainsi que pour les plans et programmes régionaux ou infrarégionaux.
Le financement des débats publics sera effectué par le maître d’ouvrage via un fonds de concours versé à la CNDP.
Droit de pétition
Certains veulent aller encore plus loin et prônent l’élargissement des possibilités de recours au droit de pétition comme forme d’interpellation citoyenne.
Précisons que le droit de pétition, prévu dans la Constitution depuis 2003, est en vigueur pour les collectivités d’outre-mer régies par l’article 74 de la Constitution : aujourd’hui, la Polynésie, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon sont les seules à en bénéficier. Ce droit n’a pas encore été adapté à la métropole.
Pour pallier cette situation, la ville de Paris a mis en place un système de pétition en ligne permettant la saisine du conseil de Paris dès lors que le seuil de 5 000 signatures de Parisiens majeurs est franchi dans une période d’un an. Le juge administratif a estimé que les conditions d’exercice de ce droit d’interpellation étaient distinctes de la procédure de l’article 72-1 de la Constitution. Ce dispositif, tout comme celui du département d’Ille-et-Vilaine ou de la région d’Île-de-France, a du mal à fonctionner aujourd’hui en pratique.
Notons, enfin, qu’il existe un droit de pétition auprès du Conseil économique, social et environnemental (CESE). Il ne fonctionne cependant pas, en raison d’un seuil extrêmement élevé de 500 000 signatures exigées.
Dispositifs participatifs et gestion de la relation avec les citoyens
Certains analystes estiment que la participation des citoyens et des administrés à la préparation de la décision publique ne serait pas encore suffisante. La démocratie participative ne toucherait qu’un nombre restreint d’habitants.
La faible audience des procédures de budget participatif en témoignerait :
De manière générale, les technologies de l’information et de la communication ouvrent un champ, encore largement inexploité, au développement de la démocratie directe et participative. La gestion de la relation avec les citoyens peut se déployer sur la base d’un écosystème digital que quelques administrations locales commencent à déployer. Pour mieux répondre aux besoins des usagers, des outils et des stratégies numériques sont de plus en plus adoptés par les collectivités.
Le principal facteur de transformation touchant aujourd’hui les relations administration-administrés vient des citoyens eux-mêmes qui, davantage agiles, disposent désormais de capacités de connexions renforcées et d’interactivité. En effet, la plus grande part des Français se connectent à internet à domicile (83 %). Une majorité de Français détiennent aujourd’hui un téléphone portable (taux de l’ordre de 58 % en 2016), ce qui modifie les comportements. Leurs attentes et exigences vis-à-vis de l’administration se font plus pressantes.
Les collectivités locales françaises prennent en compte ces nouvelles tendances et investissements dans les contenus et les moyens transactionnels « en tout lieu, à n’importe quel moment, sur n’importe quel support et pour tout type de contenu ».
Cependant, à ce jour, en raison des retards structurels de l’offre accessible en ligne, les canaux d’échanges classiques l’emportent encore sur le numérique. La compilation des études récentes souligne que :
Cette prédominance des voies classiques explique les formes d’insatisfaction exprimées par les usagers, qui pointent le manque de personnalisation de la relation et la complexité des parcours. Ils citent aussi assez fréquemment l’accessibilité des services, l’efficacité de l’information ou encore le manque de réactivité. Ces constats sont bien connus des décideurs publics locaux puisque dans les orientations stratégiques du service public pour 2016, la relation aux usagers arrive désormais en tête des priorités avec 88 %.
Le numérique apporte des solutions étendues autour de la notion de guichet unique, mais impose également des réorganisations assez profondes de l’administration, notamment en matière de gestion des flux. Les premières transformations, surtout opérées aujourd’hui dans les grandes villes, portent principalement sur quatre points :
Méthodes de co-conception de l’action publique
Les collectivités territoriales sont appelées à trouver des solutions qui permettent de réussir les mutations qui s’imposent dans leurs domaines de compétences. Ce besoin trouve aujourd’hui des réponses dans des méthodes de co-conception (design public) qui s’affirment comme une des démarches permettant de mieux faire participer les citoyens à la production de l’action publique.
Les méthodes de co-conception visent, sous la responsabilité d’un exécutif local, à produire des améliorations de l’action publique par un travail d’intelligence collective associant les futurs bénéficiaires des projets.
Dans les champs des politiques publiques, l’innovation n’est pas nécessairement synonyme d’invention inédite. Elle consiste le plus souvent à trouver des solutions pertinentes, c’est-à-dire capables d’opérer des mutations organisationnelles, financières, sociétales, environnementales, économiques ou sociales et susceptibles de répondre à des enjeux majeurs d’intérêt public. Les solutions sont d’autant plus innovantes qu’elles résultent d’un processus de conception, production et mise en œuvre qui associe les acteurs et les bénéficiaires, de manière collaborative. Les acteurs publics doivent apprendre à déployer des démarches d’innovation publique locale de ce type, développer la créativité dans les processus de conception et mobiliser l’intelligence collective.
Le plan d’action national pour la France, adopté par le gouvernement, « pour une action publique transparente et collaborative 2015-2017 », rejoint directement cette thématique de co-conception de l’action publique avec les usagers. Il affirme le besoin de :
