L’expression démocratique est essentielle à l’équilibre de la nation toute entière.
Cette conviction nourrit une exigence en terme de participation des citoyens qui représentent une composante essentielle au contrat social.
Elle conduit à rechercher de nouvelles modalités de participation démocratique.
Nous nous centrerons sur la démocratie locale car le contrat social se joue à l’échelon national mais aussi communal, dans l’unité et la diversité, dans l’alliance de la petite et de la grande République.
Les champs de compétence des collectivités territoriales ne sont nullement des domaines mineurs, secondaires, accessoires comme le pensent, à tort, nombre de responsables politiques nationaux et de hauts fonctionnaires de l’Etat. Il s’agit-là de l’une des causes profondes de la crise de confiance de la société avec le monde politique.
Il importe que les citoyens puissent participer à l’élaboration des décisions politiques. Ceci ne met pas en cause la légitimité des élus, ni leur pouvoir de décision. En effet, être élu du suffrage universel direct, c’est être lié par des engagements électoraux. Or, la mise en œuvre d’un programme politique – très général le plus souvent – nécessite un travail de conception de solutions qui requièrent une démarche d’intelligence collective dans laquelle le citoyen et le futur bénéficiaire ont leur mot à dire,. Reconnaître ce principe de bon sens, n’est nullement une mise en cause du marges d’arbitrage des exécutifs territoriaux et des pouvoirs délibératifs des assemblées locales.
C’est pourquoi, dans un but de démocratie locale renforcée, certains proposent les trois mesures législatives suivantes :
Comme souligné précédemment, la démocratie locale est essentielle à l’équilibre de la nation toute entière. Cette conviction nourrit un autre regard sur les institutions locales et notamment sur le rôle des maires et des conseils départementaux dont l’existence est une chance démocratique et d’équilibre territorial que des apprentis sorciers veulent réduire à néant.
Il n’est pas fondé rationnellement de penser qu’une augmentation de la taille des institutions locales entrainerait systématiquement une réduction des coûts, encore moins une progression de l’efficacité. Ce qui est présenté comme un handicap du modèle français (le nombre supposé excessif d’élus locaux et notamment en zones rurales) est, en fait, une chance pour la vitalité de l’action publique en territoires ruraux. En effet, le modèle institutionnel français n’est pas aberrant. Certes, il est singulier mais, à l’examen, il apparaît cohérent avec deux blocs qui méritent d’être rénovés mais non déstructurés : le bloc communal (environ 35 000 communes constituées en près de 1 250 blocs intercommunaux), d’une part, et le bloc potentiel de mutualisations, qui mériterait d’être constitué, entre les régions et les départements.
C’est pourquoi, il faut réhabiliter la cellule de base de la démocratie, la commune, et leurs garants, les maires et les conseillers municipaux. Ces derniers sont les principaux animateurs du contrat social. Leurs fonctions reposent sur une large part de bénévolat. Ils constituent une richesse pour les territoires ruraux. Il faut aussi mesurer combien les départements jouent un rôle d’équilibrage entre les zones rurales et urbaines et qu’en termes d’aménagement du territoire ils préservent de nombre de fractures.
Nous exprimons ces convictions tout en étant convaincu qu’il existe des gisements de simplification et d’économies dans l’organisation territoriale française. Il serait, par exemple, souhaitable de rehausser le nombre d’intercommunalités pour réduire la taille de certains d’entre elles, trop vastes. Il serait également opportun d’engager une action forte d’incitation financière à la création de davantage de communes nouvelles afin d’élargir la taille de nombre de communes. Des mesures de mutualisation doivent, sans aucun doute, être encouragées de manière renforcée sans toutefois détruire le maillage de proximité existant.
Le principe de différenciation des collectivités apparaît périlleux. Le système institutionnel locale de la France est l’un des plus riches voire des plus complexes à l’échelle européenne. Il offre de multiples possibilité d’actions partenariales, de coopérations, d’associations voire de fusions qui suffisent pour mener tous les projets voulus, l’essentiel étant d’ailleurs d’une autre nature que les modifications architecturales : il réside dans la dynamique de développement local.
Au regard de la diversité des systèmes en place à l’échelle de l’Europe, aujourd’hui la France n’a pas d’architecture institutionnelle locale anomale mais plutôt originale et certainement équilibrée.
Aujourd’hui, ce sont ceux qui ont voulu la disparition des communes et des départements au cours de la décennie passée qui se retrouvent à chercher des solutions pour la cohésion des territoires ! Les apprentis sorciers d’hier se reconvertissent en guérisseurs. Tout ceci tient au fait que les idées reçues pullulent, les préjugés gouvernent les esprits de quelques personnes ignorantes de la réalité des territoires et des quartiers qui font la France. D’où le besoin de développer des approches rationnelles et d’évaluer l’existant avant de réformer à l’aveugle voire de manière improvisée. Pour améliorer l’efficacité réelle des réformes publiques, il importe de consolider l’assise organisationnelle de l’évaluation des politiques publiques.
Pour garantir pareille approche rationnelle des décisions politiques, il est souhaitable d’envisager la création, auprès du Comité économique et social environnemental (CESE) d’un Conseil national de l’évaluation (CNE) composé de trente à quarante membres également répartis en cinq collèges : Etat, dont de droit le premier président de la Cour des Comptes ; élus locaux ; partenaires sociaux/ONG/usagers des services publics, dont de droit le président du Comité économique, social et environnemental (CESE) ; universitaires, dont au moins deux étrangers dont un ressortissant de l’Union européenne ; Parlement, dont de droit les deux présidents des commission des finances des deux chambres et deux parlementaires européens (français ou non).
Ce conseil serait chargé d’animer, de coordonner mais aussi de rendre visible ce que le Sénat, dans un rapport de 2004, appelait la « toile d’araignée » de l’évaluation. Il permettrait de « clarifier » le paysage de l’évaluation des politiques publiques. Par ailleurs, seraient également créés des comités régionaux de l’évaluation bâtis sur le même schéma que le Conseil national (composition et missions), y compris dans toutes les collectivités ultramarine.
Le Conseil national établirait le programme annuel des évaluations. Il pourrait être saisi par le Gouvernement, le Parlement, le CESE, les autorités administratives indépendantes, les associations d’élus locaux, les partenaires sociaux, des ONG et des citoyens (proposition de 300 000 signatures requises pour la saisine).
Il désignerait des instances d’évaluation dont chaque comité de pilotage devrait refléter la composition du CNE et fixerait des délais prescriptifs de réalisation des évaluations.
Il examinerait les rapports d’évaluation pour lesquels il formulerait un avis, et innovation dans notre droit français les avis « minoritaires/dissidents » seraient eux aussi publiés.
Un guide du Centre interministériel de la participation citoyenne (CIPC), « concevoir une démarche de participation citoyenne » (2024) fait la promotion des démarches de participation citoyenne. Nous résumerons succinctement le contenu de ce guide, pédagogique et pertinent.
Ce guide aide à mettre en pratique quelques intentions démocratiques :
Parmi les dispositifs de participation, il existe une catégorie appelée « démarche citoyenne » qui peut être définie comme une méthode visant à susciter des échanges et des débats. Pour cela, elle s’appuie sur la mise à disposition d’informations plurielles et contradictoires sur le thème de la concertation pour permettre aux citoyens de prendre connaissance des différentes positions d’experts sur le sujet, avant d’en débattre ensemble. Grâce à ces informations ou avec l’appui d’experts, chacun peut proposer des solutions nouvelles ou suggérer des changements.
A coté de la démarche citoyenne, il existe d’autres méthodes permettant d’associer les citoyens. Celles-ci sont à définir selon les finalités de ma démarche :
Du point de vue de l’organisateur d’une démarche citoyenne, les actions et politiques publiques auxquelles les citoyens sont associés gagnent en pertinence, en efficacité et en légitimité. L’association des citoyens permet ainsi de :
Les démarches participatives peuvent prendre plusieurs formes : une consultation en ligne, un atelier thématique, une conférence de citoyens ou une combinaison de plusieurs modalités.
Du point de vue du citoyen, participer à une concertation c’est apporter son regard et son expérience sur un sujet, exprimer et confronter ses convictions, construire un diagnostic partagé et des solutions communes.
Chaque citoyen est concerné par les politiques publiques, qu’elles portent sur la santé, la sécurité, l’éducation, le travail, l’alimentation… ou tout autre sujet ayant un impact sur la vie quotidienne.
Sans être spécialiste des questions en débat, chacun peut expliquer ce qui lui semble nécessaire ou souhaitable.
Les démarches de participation citoyenne permettent de susciter des échanges et des débats. Pour cela, elles s’appuient sur la mise à disposition d’informations plurielles et contradictoires sur le thème de la concertation pour permettre aux citoyens de prendre connaissance des différentes positions d’experts sur le sujet, avant d’en débattre ensemble.
Grâce à ces informations ou avec l’appui d’experts, chacun peut proposer des solutions nouvelles ou suggérer des changements.
Du point de vue de l’organisateur, les actions et politiques publiques auxquelles les citoyens sont associés gagnent en pertinence, en efficacité et en légitimité. L’association des citoyens permet ainsi de :
Le CIPC recommande la mise en place d’un « comité de garant ». En effet, l’indépendance d’un dispositif est souvent assurée par la constitution d’un comité de garants. Celui-ci peut être composé de personnalités qualifiées sur le sujet mis en discussion, d’experts de la participation citoyenne, mais aussi de citoyens. Ce comité peut être chargé de :
Une approche usager consistera à associer des parties prenantes afin d’améliorer la qualité de service rendu.
Elle s’appuie sur l’association des usagers et agents directement acteurs ou bénéficiaires d’un service public. C’est la méthode utilisée dans le design de services publics centré sur les usages ou encore dans le programme Services Publics + qui demande à chaque service public d’associer les usagers et les agents à l’amélioration continue de la qualité de service.
Exemple : j’anime des ateliers avec des usagers et des parties prenantes pour améliorer la prise en charge des nouveaux bénéficiaires d’une aide sociale.
La participation citoyenne, quant à elle, associe des citoyens qui ne sont pas nécessairement des usagers bénéficiaires de la politique publique mise en débat. C’est une approche plus large qui consiste à faire émerger un avis citoyen sur les objectifs, la finalité et les modalités souhaitées d’une politique publique, voire de la décision politique.
L’approche citoyenne consiste à établir des espaces de dialogue où l’on met en discussion les consensus, les divergences et les controverses avec des méthodes spécifiques permettant d’atteindre in fine un compromis acceptable.
La caractéristique principale de la participation est d’amener chacun à s’exprimer en tant qu’acteur de l’intérêt général.
En résumé, pour concevoir une démarche de participation citoyenne, le guide du Centre interministériel de la participation citoyenne (CIPC), peut aider à faire émerger des dispositifs sincères, robustes et pertinents. Concrètement, il propose :
