Les collectivités de la République sont diverses ce qui rend le paysage territorial complexe :
Institution au service de l’action publique locale, une collectivité territoriale est caractérisée comme :
Les institutions qui composent les « collectivités territoriales de la République » sont détaillées à l’article 72 de la Constitution : les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d’outre-mer (régies par une disposition particulière : l’article 74 de la Constitution).
Des collectivités territoriales peuvent être créées par la loi, le cas échéant en lieu et place d’une ou de plusieurs collectivités selon des procédures particulières : c’est le cas, par exemple, de la métropole de Lyon, depuis début 2015 ; des collectivités territoriales uniques de Guyane et de Martinique, depuis fin 2015 ; des départements de la Haute-Corse et de la Corse-du-Sud, fusionnés avec la collectivité territoriale de la Corse en une collectivité de Corse, depuis début 2018 ; des départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin fusionnés dans la collectivité européenne d’Alsace, depuis début 2021.
La Nouvelle-Calédonie est une collectivité publique dite sui generis (« de son propre genre ») depuis 1998, et non une collectivité territoriale.
La coopération entre les communes est mise en œuvre au sein d’établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). On distingue deux types d’EPCI :
Les EPCI, tout en étant des groupements de collectivités territoriales, restent des établissements publics. Ils sont donc régis, en tant que tels, par un principe général de spécialité qui ne leur donne compétence que pour les domaines et les matières que la loi leur attribue ou pour ceux qui leur sont délégués par les communes membres.
Nombre de collectivités, en 2022
Ensemble des collectivités locales | 45 205 |
Collectivités territoriales | 35 069 |
Communes | 34 955 |
dont : France métropolitaine | 34 826 |
Outre-mer | 129 |
Conseils départementaux | 95 |
dont : France métropolitaine | 93 |
Outre-mer | 2 |
Conseils régionaux | 14 |
dont : France métropolitaine | 12 |
Outre-mer | 2 |
Collectivités à statut particulier | 5 |
Collectivité territoriale de Corse | |
Collectivité de Corse | 1 |
Métropole de Lyon | 1 |
Martinique | 1 |
Guyane | 1 |
Département de Mayotte | 1 |
Groupements de communes | 10 136 |
Groupements de communes à fiscalité propre | 1 254 |
Syndicats | 8 882 |
Le découpage institutionnel français français n’est pas une anomalie
Le découpage institutionnel français supracommunal (départements et régions) peut être comparé de manière avantageuse à celui des autres pays de l’Union européenne. Pour ces échelons institutionnels, la France n’est pas dans une situation anormale par rapport aux autres pays européens comparables.
Comparons, par exemple, la France et l’Allemagne.
Les régions françaises sont au nombre de dix-huit depuis le 1er janvier 2016 : douze régions métropolitaines, auxquelles s’ajoutent la collectivité de Corse et, dans les outre-mer relevant de l’article 73 de la Constitution, les collectivités de Guyane et Martinique auxquelles s’ajoutent les régions de La Réunion et de la Guadeloupe. Elles ne peuvent être véritablement comparées aux seize Länder d’Allemagne qui morcellent ses propres compétences étatiques.
Si la France compte aujourd’hui quatre-vingt-dix-sept départements, les länder allemands sont subdivisés en quatre cent sept kreis qui constituent un niveau d’administration intermédiaire au-dessus des communes.
La réduction du nombre des communes
Les Français sont attachés à leurs communes où la démocratie trouve son terrain naturel d’exercice. Cependant, cet échelon communal est souvent critiqué en raison de son morcellement. Or, un examen statistique à l’échelle européenne avec des données actualisées conduit à reconsidérer le poncif selon lequel l’émiettement communal français serait excessif.
Il est vrai que la France compte à elle seule un tiers des communes de l’Union européenne à vingt-huit membres. La population moyenne d’une commune française est de 1 750 habitants contre 4 100 en Europe. Cela explique la critique d’émiettement communal dont il est question depuis des années et le fameux millefeuille territorial auquel différentes réformes ont tenté de remédier.
Aujourd’hui, après la récente recomposition des intercommunalités, la France se situe dans une situation avantageuse par rapport aux autres nations européennes. Pour en prendre conscience, il faut considérer le bloc communal – c’est-à-dire les communes et leurs intercommunalités – dans lequel les échelons communal et intercommunal se complètent et garantissent une « granulosité » démocratique plus fine que dans les autres pays européens.
Les blocs communaux français représentent un niveau de mutualisation institutionnelle bien supérieur à la moyenne européenne.
Deux récentes évolutions concomitantes rationalisent le bloc communal de la France : le nombre de regroupements de communes et la réduction du nombre des intercommunalités.
Les regroupements de communes
Les lois du 16 décembre 2010 et du 16 mars 2015 ont favorisé la création de « communes nouvelles », en remplacement de communes contiguës ou par transformation d’établissements publics de coopérations intercommunales.
Entre 2010 et 2022, 787 communes nouvelles ont vu le jour par le regroupement de 2.536 communes historiques. L’essentiel des communes nouvelles sont nées entre 2015 et 2019, à la faveur des incitations financières de l’État et dans le contexte de la révision de la carte intercommunale. Relativement concentré dans le nord-ouest, le mouvement a conduit à une réduction de près de 5 % du nombre des communes françaises.
En 2022, la France compte 34 955 communes, dont 34 826 en France métropolitaine et 129 dans les DOM.
La réduction du nombre des intercommunalités
Depuis le 1er janvier 2017, une nouvelle carte des intercommunalités est entrée en vigueur : l’organisation française de proximité est désormais concentrée autour de 1 254 établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, contre 2 062 EPCI en 2016, soit une diminution de près de 40 %.
Si la principale originalité institutionnelle locale propre à la France réside dans le nombre élevé de communes, il apparaît – en considérant les « blocs communaux » (c’est-à-dire l’ensemble formé par les communes et leurs EPCI) – que ces blocs constituent un niveau de mutualisation horizontale plus élevé que la moyenne européenne et un maillage communal plus fin que tout autre pays de l’Union européenne. La France dispose de vastes espaces peu densifiés – ce qui est un atout, mais aussi constitue une particularité – qui peuvent justifier une organisation institutionnelle originale.
L’échelon communal n’est pas coûteux
Ce bloc communal à deux niveaux – la commune et l’intercommunalité – serait-il un atout, une richesse, une force ? Il est permis de le penser, par exemple, en considérant la contribution des nombreux élus locaux à la démocratie locale qui constitue une particularité française.
Il existe 500 819 conseillers municipaux. En supposant qu’un élu accorde, en moyenne, cinq heures par semaine à l’exercice de son mandat (en distinguant le temps consacré à la collectivité de celui de militantisme au service de son parti), cet investissement humain consacré à l’espace public local peut être valorisé comme étant équivalent à l’activité d’environ 72 000 temps plein d’agents publics locaux, soit environ 2,6 milliards € (la masse salariale totale des collectivités territoriales et groupements à fiscalité propre est d’environ 66,5 milliards en 2021 pour 1,8 million d’agents en équivalents-temps plein).
Sur les 521 661 conseillers municipaux élus en France, 281 392 relèvent de communes de moins de 1 000 habitants, ce qui correspond à 40 200 équivalents-temps plein consacré à leurs territoires, en procédant au même calcul de valorisation que celui opéré précédemment. Cet investissement humain doit être comparé aux 57 900 fonctionnaires territoriaux dans les collectivités de cette strate démographique.
Ces estimations mettent en évidence deux particularités du modèle français :
Même s’il existe des gisements de simplification et d’économies du paysage territorial français, son modèle architectural n’est pas aberrant. Certes, il est singulier, mais, à l’examen, il est cohérent avec deux blocs qui méritent d’être rénovés, mais non déstructurés : le bloc communal et celui constitué par les régions et les départements.
Au regard de la diversité des systèmes en place, la France n’a donc pas une architecture anomale, mais plutôt originale et certainement équilibrée.
